宣汉县财政局采购裁决调研回复

宣汉县财政局

关于开展采购裁决工作专题

调研回复

一、基本情况

投诉人德阳天诚纺织品有限公司（简称投诉人）因不满意被投诉人达州百顺招标代理有限公司（简称被投诉人）于2018年6月4日对采购人宣汉县民政局2018年救灾应急储备物资采购项目（招标编号BSZC1808号）评审结果作出的质疑答复，于同月19日向我局提出投诉，本次评审中投诉人等因无知识产权承诺被认定为符合性审查不通过，此项评审结果与政府采购法规相违；按照此评审标准，对招标文件中所列所有实质性要求条款都应进行特别承诺或提供证明（如投标文件的语言、货币、计量单位、联合体投标等都是实质性要求都需逐一承诺），所有投标人是否完全符合此评审标准。为此，要求采购人和被投诉人废除此次评审结果，重新开展采购活动。我局收到该投诉后，于同月20日向被投诉人送达了《投诉答复通知书》。同月22日，被投诉人向我局提交了书面说明及相关证据、依据和其他有关材料。

1、我局针对本次投诉事项，结合调取相关事实和依据，书面审查如下；

2018年4月，被投诉人受采购人宣汉县民政局的委托,拟对《宣汉县民政局2018年救灾应急储备物资采购项目》进行国内公开招标,兹请符合本次招标要求的投标人参加投标。该招标文件由采购人与被投诉人充分论证，共同编制完成后，于同月27日在《四川政府采购网》以公告形式发布。该招标采购文件于2018年5月4日至5月10日9:00-17:00(北京时间，法定节假日除外)在被投诉人处现场报名获取。投标截止时间：2018年5月24日9:30（北京时间），开标时间：2018年5月24日9:30（北京时间）。之后，包括投诉人在内的25家供应商在规定时间进行了现场报名，并获取了招标采购文件后，均未在七个工作日内对该文件提出任何质疑。

同年5月30日，我局在采购人监督下随机在四川省政府采购评审专家库抽取4名专家，采购代表1名组成评标委员会，于同月31日在被投诉人的主持下，对20家供应商在有效时间内递交的投标文件依法进行开标、评标活动。在评标过程中，三名评标专家认为，根据招标文件有关“投标文件的格式、语言、计量单位、报价货币、知识产权、投标有效期等不符合招标文件的规定，影响评标委员会评判”的要求，认定第三人等4家对此进行了响应，均通过符合性审查。另以投诉人等16家在投标文件中因无知识产权承诺函，未完全响应知识产权的相关要求，被认定符合性审查不通过，作无效投标处理。但两名专家在“评标过程和结果”栏处作出“招标文件中：第二章、四.13知识产权企业无承诺、保留意见”的不同意见说明。之后，被投诉人对评标结果进行了现场复核，认为评审结果有关符合性审查认定错误，但未书面建议评标委员会现场修改评标结果或者重新评标，仍出具了“现场不修改评审结果或重新评审”的复核报告。之后，投诉人于同年6月1日以“因我公司无知识产权承诺被评审为符合性审查不通过，认为此项评审结果与采购法规相违背和评审标准中所列实质性要求条款都应进行特别承诺或提供证明”为由，向被投诉人提出书面质疑。被投诉人在接到该质疑后，于同月6日回复认为质疑属实，但以评标委员会与招标代理机构对招标文件的理解有重大分歧，决定报告财政部门依法处理。同日，被投诉人再次回复投诉人，认为无权对专家评审结果作出否定或修改的复核决定及废除此次评标结果，重新开展采购活动。另同时在四川政府采购网上发布公告，宣布第三人在本次采购项目中标。

2、裁决认为：

（1）该招标文件“第七章、3.3符合性检查”明确规定，本项目符合性审查事项仅限于是否满足招标文件的实质性要求，必须以本招标文件的明确规定作为依据，否则不能对投标文件作为无效处理，评标委员会不得臆测符合性审查事项。鉴于本次采购项目为普通货物，虽未提供知识产权承诺等证明，但不影响采购项目实质性要求，且该招标文件对知识产权承诺函的提供没有单独规定。如在投标文件中“完全接受和满足招标文件所有实质性要求”，视为投标人对此进行明确、全面的响应。为此，该评标委员会对投诉人等以无知识产权承诺函，认定符合性审查不通过，对其投标文件作为无效处理，已违反了政府采购法规和招标文件规定。

（2）所提出“按此评审标准，是否应对招标文件中所列所有实质性要求条款，都应进行特别承诺或提供证明或逐一单独承诺，所有投标人是否完全符合此评审标准”的问题。

本次招标文件中所列所有实质性要求，没有明确提出特别承诺或提供证明或逐一单独承诺。如在投标文件中已承诺“表示完全接受和满足本项目招标文件中规定的实质性要求”，视为对招标文件的所有实质性要求进行了明确、全面响应，并从相关投标格式、语言、计量单位、报价货币等内容来看，完全可以直接从投标文件中知晓，所有投标人无需逐一、单独承诺。

综上，本次评标未按招标文件规定的评审程序、方法和标准进行独立评审，有明显排除投诉人等参与公平竞争的机会，已影响评审公正和采购结果。目前，鉴于招标文件明确规定不得修改评标结果或重新评标，对已确定中标但尚未签订政府采购合同，应当认定中标结果无效。

3、裁决结论：

我局根据本投诉处理查明的事实，依照《中华人民共和国政府采购法》第五十六条、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十五条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十七条、《四川省人民政府关于印发进一步规范政府采购监管和执行若干规定的通知》第一项第（三）款、《四川省政府采购评审工作规程》第十三条第二款、《政府采购质疑和投诉办法》第三十二条第二款、第三十三条、第三十四条及本次招标采购文件之规定，处理如下：

投诉人德阳天诚纺织品有限公司的投诉事项成立，认定本次项目中标结果无效。  

二、经验做法

1、做好处理投诉依据的查询工作。

依照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第十七条和《四川省人民政府关于印发进一步规范政府采购监管和执行若干规定的通知》（川府发（2018）14号文件）第一条第三款规定“严禁实行差别或者歧视待遇。采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入，从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素，也不得将国务院明令取消或下放至行业协会的资质认证，政府部门已经禁止或者停止进行的称号、排序、奖项等内容，以及除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等，作为资格要求或者符合性审查事项”。同时，本次招标文件第四章、第五章没有对知识产权作出必须提供单独的书面承诺函的要求，并在该文件中明确“完全接受和满足本项目招标文件中规定的实质性要求”，亦是对所有此类要求进行了响应。

同时，依照《四川省政府采购评审工作规程》第十三条第（二）款有关“要求评标委员会按照客观、公正、审慎的原则，结合采购文件规定的评审程序、方法和标准进行独立评审”之规定，评标委员会的评审应当严格按照相关规定和标准进行，不得擅自采用其他评审办法及标准，作出与规定不一致的评审结论。

2、严格对相关招标和投标文件作为审查重点。

针对投诉事项，我局依法调阅了《宣汉县民政局2018年救灾应急储备物资采购项目》（招标编号BSZC1808号）的招标文件，投诉人、第三人等部分投标人提交的投标文件，该评标报告及投诉双方的质疑及答复，投诉书及答复说明，调取评审活动视频、评审人员书面说明及笔录等相关证据和法律依据。

:3、依法采取相关措施、防止不必要影响的进一步扩大。

我局在收到该投诉后，于同月20日，分别向被投诉人送达《投诉答复通知书》及采购人送达《暂停采购活动通知书》，决定在暂停采购活动期满或财政部门发出恢复采购活动通知前，不得进行该项采购活动，并及时在四川政府采购网公开发布。

4、在处理投诉质疑时，认真调取采购活动中及供应商提供的和评审工作相关证据、用以判断投诉的事实是否依规、合法。

在裁决过程中，我局收集了投诉人、被投诉人提交的相关质疑、答复及投诉书、受理投诉登记表、本次招标及部分投标文件、评标报告、暂停采购活动通知书、调取评审现场视频、评审人员相关书面说明及笔录等依据在卷佐证，足以认定。

   三、存在的问题：

尽管采购裁决在解决投诉纠纷方面有着明显的优势，但也存在着明显的问题，影响着采购裁决的开展。

1、   采购裁决权与行政审判权之间衔接不够。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其

他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”，之规定，没有明确人民法院对采购裁决诉讼的可以受理。

2、政府采购法虽授权财政机关可以裁决处理投诉纠纷，但呈现出一种杂乱无章的状态。

主要表现在对行政采购产生的投诉纠纷，该法既规定了采购

裁决的解决途径，也规定了“任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关应当依照各自职责及时处理”，导致一部分供应商不依法采取投诉程序，而是滥用控告和检举来替代投诉方式及程序。从我国目前行政机关实际裁决采购投诉纠纷的数量、范围来分析，远不能达到采购裁决制度设置的目的。

2、   无统一的裁决程序及文书规范。

目前，我国对采购裁决程序及文书没有统一的规定，散见

于单行的法规、文件之中，往往是具有采购裁决职能的各级机关自行制定。在这些比较规范的部门规定中，对于裁决原则、程序内容相差很大，其余的裁决文书格式混乱程度就可想而知了，容易导致行政部门存在文书模式不统一、用语不规范，而不能体现执法机关的权威性和严肃性，不能充分保护相对人的合法权益。

　4 、采购裁决的效力不明。

具体表现在：法律规定行政机关具有裁决权，但同时采购裁决又是一种具体行政行为，允许当事人复议和诉讼，没有明确在复议和诉讼过程中不停止执行的规定。这样，采购裁决就有可能陷入裁决、复议、一、二审诉讼；如裁决被人民法院撤销后，再次裁决、复议－、二审诉讼反复处理，导致采购裁决就失去了便捷性和经济性的价值， 严重影响采购工作的顺利开展.

三、采购裁决制度的完善

　1、科学确定采购裁决的原则。

采购裁决行为与其他行政行为具有截然不同的行为特征，因此，采购裁决在遵循行政程序法的基本原则，这些原则有：①中立原则。因为采购裁决具有准司法性特征，行政机关是居中裁决采购投诉纠纷的，所以要求行政主体在裁决采购投诉纠纷中，不得偏向任何一方。②不告不理原则。采购裁决是因供应商的投诉而为之，其行为方式是消极被动的。没有相对人的“告”，便无行政主体的“理”。③听取双方意见原则。指行政机关在解决纠纷之前，要允许双方当事人陈述自己意见，提出各自的要求和理由，并在听取意见和采纳证据的基础上，作出裁决，必要时采取听证的方式。④谁主张谁举证原则。行政机关解决投诉质疑纠纷与法院的民事诉讼在证据规则上应当是相同的，由提出主张的当事人负责举证，裁决机关的证据职能是审查认定证据。⑤调解原则。行政主体应当争取促成双方当事人互谅互让，调解解决纠纷，简单的裁决往往导致案结事未了的后果。⑥裁决不停止执行原则。应该坚持“有权力就要有监督，有权利就要有救济”的法治精神，既要“司法最终裁决”原则，又要行政机关工作效率的问题，约束裁决的权力，以有效保护行政相对人的合法权益，推进行政法治。

2、将裁决救济纳入《行政诉讼法》调整范围、制定具体的处理投诉裁决的实体法规。

首先，应当在《行政诉讼法》将采购裁决作为专门的受理范围、整合现在行政诉讼的混乱情况。其次，针对采购裁决的具体领域，制定如何对政府采购处理的单行实体规定，笔者认为非常必要。采购裁决包括实体与程序两个方面，鉴于采购活动的多元化和特殊性，没有一个国家能够出台一部完整的采购投诉处理实体法。但目前在采购裁决的实体适用，也不可能用一部《政府采购法》及实施条例等涵盖。故应在相关领域中，制定处理采购投诉质疑活动中的实体法律。

3、将现有的处理、裁决等不规范用语统一。

4、规范采购裁决的救济途径及复议与行政诉讼之间的衔接。

“有权力就应当有救济”，行政诉讼是对采购裁决的救济手段，是对采购裁决的司法审查，必须废止行政终局裁决制度的同时，还要重构采购裁决与行政诉讼之间的关系，避免陷当事人于采购裁决与行政诉讼的怪圈之中。其主要办法就是，以行政附带审查招投标活动的方式一并解决采购裁决的合法性和投诉争议，即法院在确认裁决违法时直接撤销，然后由法院明确采购活动存在的问题提出司法建议。同时，还应赋予司法机关对采购裁决的司法变更权，如果采购裁决部分合法，部分违法，可以不发回行政机关重新裁决，而应直接改变裁决的内容。法院对采购裁决的变更权既符合司法最终解决的原则，也符合司法救济的效益原则。

                                                                   宣汉县财政局

                                     2019年3月7日